Afgifter der forandrer

Forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger
0

Forord

I rapporten Afgifter der forandrer – forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger har Klimarådet kigget nærmere på nogle af de mest akutte problemer i det nuværende afgiftssystem, der kan gøre den grønne omstilling dyrere, end den behøver at være, eller ligefrem give øgede udledninger af drivhusgasser. Det drejer sig blandt andet om afgifter, der fremmer brugen af biomasse på bekostning af varmepumper, og afgifter, der hæmmer udbredelsen af elbiler, som kan medvirke til at fortrænge fossile brændsler på transportområdet, hvis de drives af strøm fra vedvarende energikilder.

Da Danmark om kort tid står over for at skulle forholde sig til, hvordan EU’s 2030-mål på klimaområdet skrues sammen, har vi i denne rapport også valgt at kigge nærmere på det forventede indhold af EU-Kommissionens klima- og energipakke, og hvordan Danmark med fordel kan stille sig i de kommende forhandlinger om regler for opfyldelse af EU’s 2030-mål.

1

Introduktion

Klimarådet udarbejder løbende anbefalinger til dansk klimapolitik, herunder valg af virkemidler og omstillings- veje til realisering af klimalovens målsætninger. I Afgifter der forandrer – forslag til klimavenlige afgiftsomlægninger ser vi nærmere på nogle af de afgifter, der bør justeres snarest. 

Danmark står over for en omfattende omstilling til et samfund med meget lave udledninger af drivhusgasser.

Det betyder, at der skal træffes nogle klimapolitiske valg med effekt både på kort og langt sigt. Nogle valg er afgørende for den samlede omstilling, mens andre tjener til at minimere samfundets samlede udgifter til omstillingen.

I denne rapport fokuserer vi først og fremmest på skævheder i afgiftssystemet inden for transport og varme, fordi afgifter på de to områder blokerer for en omkostningseffektiv grøn omstilling. Persontransporten skal omstilles fra biler, der drives af fossile brændsler, til nuludslipsbiler, og varmesektoren skal i langt højere grad baseres på el fra vedvarende energikilder. På disse to områder kan en målrettet politisk indsats skabe en bedre afgiftsstruktur, der kan understøtte elektriceringen af samfundet og sikre samfundsøkonomiske besparelser frem mod det langsigtede mål i 2050.

I rapporten ser Klimarådet også på Danmarks opfyldelse af de nuværende målsætninger på klimaområdet og på rammerne for den kommende målsætning for 2030 under EU. Danmarks bidrag til 2030-målet forventes at blive en stor opgave, og det vil formentlig kræve markante drivhusgasreduktioner, der især skal ske i landbrugs- og transportsektoren. Klimarådet ser i den sammenhæng på, hvordan Danmark bør forholde sig i de kommende EU-forhandlinger om detaljerne i 2030-målet. Danmark har allerede reduceret en del i kvotesektoren, men vil med det kommende 2030-mål også stå over for en markant omstilling i ikke-kvotesektoren. Vi går dermed ind i en ny og mere udfordrende fase af den grønne omstilling.

2

Danmarks klimamålsætninger

Danmarks klimamålsætninger

Danmark skal i 2050 være uafhængig af fossile brændsler.

På vejen dertil er Danmark forpligtet til at opfylde en række klimamålsætninger, hvoraf de fleste er besluttet i EU. Klimarådet forventer, at Danmark opfylder alle sine målsætninger frem mod 2020.

Tabel 2.1
Klimamålsætning for Danmark og vurdering af status for målopfyldelse

I Energistyrelsens seneste fremskrivning af de danske udledninger af drivhusgasser forventes det, at Danmark vil have reduceret sine samlede nationale udledninger med 40 pct. i 2020 i forhold til 1990.

Det er en større reduktion end forventet i forrige basisfremskrivning fra 2014. Det er isoleret set positivt, at der nu forventes en større reduktion af de danske udledninger frem mod 2020. Udviklingen skyldes dog blandt andet et øget forbrug af biomasse og dækker samtidig over en øget udledning i ikke-kvotesektoren. Denne udvikling er ikke entydigt positiv, da det øgede biomasseforbrug skyldes en uhensigtsmæssig skævhed i afgiftssystemet, der favoriserer biomasse frem for andre grønne energikilder, ligesom det er problematisk, at udviklingen i ikke-kvotesektoren går den forkerte vej.

Figur 2.3
Brug af biomasse i den danske energiforsyning

Anm.: Basisfremskrivning 2015 er baseret på forløb A med en lav kvotepris. Biomasseforbrug omfatter halm, træ og biobrændsler, men ikke biogas.

Kilde: Danmarks Energi- og Klimafremskrivning for henholdsvis 2015, 2014 og 2012.

Frem mod 2030 forventes Danmark at få en ambitiøs EU-reduktionsforpligtelse for ikke-kvotesektoren.

EU-Kommissionen kommer i løbet af sommeren med et udspil til, hvordan byrdefordelingen af målet for ikke-kvotesektoren og reglerne for målopfyldelse skal se ud. 

Danmark kan forvente en reduktionsforpligtelse i den høje ende – op mod 40 pct. reduktion i forhold til 2005. Det bliver en stor opgave for Danmark at opfylde målsætningen for ikke-kvotesektoren. Og det vil ikke kunne ske uden betydelige reduktioner i både transport og landbrug.

Figur 2.6
Illustration af de ikke-kvoteomfattede udledninger i Danmark frem mod 2030 

Anm.: Figuren er baseret på data fra Energistyrelsens basisfremskrivning fra 2015 og medregner derfor ikke effekten af den efterfølgende fødevare- og landbrugspakke eller naturpakken. Derudover er LULUCF ikke medregnet.

Kilde: Baseret på Danmarks Energi- og klimafremskrivning 2015, Energistyrelsen.

Hvordan Danmark bør stille sig i de kommende forhandlinger afhænger af, om man tager udgangspunkt i opgaven frem mod 2030 eller 2050.

Danmark har en målsætning om at være et lavemissionssamfund i 2050, og Klimarådet finder derfor, at Danmark bør arbejde for, at opfyldelsen af 2030-målet skal understøtte den mest omkostningseffektive vej til 2050 frem for alene at fokusere på den billigste løsning frem mod 2030. 

3

Afgifternes rolle i den grønne omstilling

Afgifternes rolle i den grønne omstilling

Afgifter er et af de vigtigste værktøjer i den grønne omstilling.

Hvis de er rigtigt udformet, kan afgifter tilskynde virksomheder og forbrugere til at vælge samfundsøkonomisk fornuftige løsninger baseret på vedvarende energi.

De væsentligste afgifter med betydning for klimaindsatsen ligger i dag på energi og biler. Disse afgifter giver statskassen 68 mia. kr. om året og er dermed et vigtigt bidrag til de offentlige indtægter. I takt med at Danmark overgår til vedvarende energi, kan der være en frygt for, at indtægten falder. Klimarådets analyser viser dog, at der ikke nødvendigvis vil ske et stort fald ved uændrede afgiftssatser. Det skyldes, at den grønne omstilling forudsætter øget brug af elektricitet, som er pålagt energiafgift. Dog kan det vise sig nødvendigt at sænke afgiften på elektricitet for overhovedet at realisere den grønne omstilling.

Figur 3.2
Fremskrivning af provenuet fra energi- og miljøafgifter

Anm.: Provenuet medtager energiafgifter samt afgifter på CO2, NOX og SO2. Beløbene er i reale priser under antagelse om, at satserne fastholdes bortset fra en løbende prisregulering.

Kilde: Energistyrelsen og egne beregninger.

Ideelt set bør afgifter kun afspejle de såkaldte eksternaliteter, som betegner skadeomkostningerne ved fx forurening eller trafikstøj.

Dermed kommer prisen på en vare til at svare til de reelle samfundsøkonomiske omkostninger ved forbruget. Resten af det offentliges indtægter hentes som udgangspunkt bedst fra bredere skattekilder som fx indkomstskat og moms. Der kan dog være politiske målsætninger, der taler for, at afgifterne skal spille en større rolle. Det kan fx være målsætningen om, at Danmark skal være uafhængig af fossile brændsler. 

Klarhed om de politiske mål og hensyn udgør fundamentet for optimale afgifter. 

4

Elbiler og afgifter

Elbiler og afgifter

Et lavemissionssamfund i 2050 vil kræve en næsten total udfasning af fossile brændsler i transporten.

Hidtil har Danmark ikke formået at reducere transportens udledninger af CO2, men det er nødvendigt at få gang i omstillingen snart. Når EU's klimapolitiske mål for 2030 skal udmøntes, kan Danmark forvente at få et ambitiøst mål for reduktion af udledningerne fra ikke-kvotesektoren, som blandt andet omfatter transporten.

Skal persontransporten bidrage med samme andel til opfyldelse af 2030-målet som de andre sektorer, der ikke er omfattet af EU's CO2-kvotesystem, og skal opfyldelsen ske i Danmark, kan det blive nødvendigt med næsten 1 mio. nuludslipsbiler i 2030. Det er således en betydelig udfordring allerede på kortere sigt.

Figur 4.4
Bidrag til udviklingen i vejpersontransportens CO2-udledning fra 2014 til 2030, hvis udledningerne skal reduceres med 40 pct. i forhold til 2005

Anm.: Der er antaget øget energieffektivitet på 27 pct. for den fossilt drevne bilpark, gennemsnitlig iblanding på 16 vol.pct. bioethanol og 10 vol.pct. biodiesel samt en årlig vækst i transportarbejdet målt i køretøjs-km på 1 pct. Bidraget fra flere nuludslipsbiler er sat, så målet nås. Udledning fra elproduktion er ikke omfattet af transportens udledninger og er derfor ikke medregnet. 

Kilde: Energistyrelsen, EA Energianalyse, DTU Transport og egne beregninger.

Elbilen er på den korte bane den mest lovende nuludslipsteknologi.

Elbiler er lige nu dyrere end konventionelle biler, men udviklingen går hurtigt. Allerede i starten af 2020’erne kan man forvente, at elbiler er billigst målt på totaløkonomi pr. kilometer. Men elbilen har stadig kortere rækkevidde end en konventionel bil, og det bremser udbredelsen, selvom elbilens totaløkonomi er attraktiv. Klimarådets bud er, at Danmark med det nuværende afgiftssystem vil have mellem 200.000 og 300.000 elbiler i 2030 – altså et godt stykke fra de 1 mio.

Figur 4.16
Den forventede udbredelse af elbiler i Danmark baseret på Klimarådets bilvalgsmodel 

Anm.: Elbilsalget bygger på landstrafikmodellens resultater for vækst i transportbehovet og en teknologisk udvikling som beskrevet i tabel 4.2. Modellen simulerer udelukkende valget mellem el- og benzinbil for mikro- og familiebiler. Fordelingen imellem de to bilklasser er antaget konstant. Modellen er kalibreret til elbilssalget i 2014 under antagelse om, at halvdelen af elbilsalget i 2014 var støttet. 

Kilde: Egne beregninger, se baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.

Bilisme er i dag højt beskattet, og beskatningen følger ikke altid de ideelle samfundsøkonomiske principper for fornuftige afgifter.

Fx er indførelse af kørselsafgifter, når det tekniske system er klar, den mest effektive målretning afgifterne mod de negative virkninger på det omgivende samfund, som bilkørsel medfører.

Hvis afgifter er rigtigt udformet, kan de tilskynde virksomheder og forbrugere til at vælge samfundsøkonomisk fornuftige løsninger baseret på vedvarende energi.
5

Omstilling af varme

Omstilling af varme

Det danske samfund skal være uafhængigt af fossile brændsler i 2050.

Det indebærer, at fjernvarmeproduktionen skal foregå uden brug af fossile brændsler som kul og naturgas, og at opvarmning i bygninger heller ikke må baseres på individuelle olie- eller naturgasfyr.

Opvarmning medførte i 2014 en udledning af CO2 på ca. 5 mio. ton, og der ventes et betydeligt fald i udledningen fra opvarmning frem mod 2030. Fjernvarmeproduktionen er ansvarlig for godt halvdelen af udledningen, og resten kommer fra individuel opvarmning med olie- og naturgasfyr. Teknologierne til at erstatte den fossile opvarmning findes allerede, og flere af de fossilfri løsninger er allerede nu konkurrencedygtige med de fossile teknologier.

Samfundsøkonomisk er eldrevne varmepumper billigere end biomasse, men der er høj afgift på el til opvarmning, og biomasse er fritaget for afgifter. I dag er biomasse derfor privatøkonomisk billigere end varmepumper, hvilket gør, at flere vælger denne form for opvarmning. Den tendens ser ud til at fortsætte i forstærket omfang de kommende år. Dermed bliver den grønne omstilling dyrere for samfundet end nødvendigt. Klimarådet har derfor regnet på virkningerne af en nedsættelse af afgiften på el til varme og finder, at det kan give en samfundsøkonomisk gevinst på næsten 1 mia. kr. årligt.

Figur 5.6
Omkostninger ved fjernvarme før og efter afgifter

Anm.: Omkostningerne er opgjort i 2016-priser og er beregnet som gennemsnit for 2020-30. Den samfundsøkonomiske varmeomkostning for varmepumper indeholder omkostningen for el produceret med 100 pct. vedvarende energi. De gule søjler under den vandrette akse angiver det indirekte tilskud, som gives til elforbrug, hvis der ikke betales PSO-tarif for 100 pct. vedvarende energi via elregningen. Fjernvarmeanlæg over 20 MW er omfattet af EU’s kvotesystem, omkostningen til CO2-kvoter er vist med stiplet blå søjle for naturgas.

Kilde: Egne beregninger.

Figur 5.7
Energiforbrug til fjernvarmeproduktion i 2015 og fire scenarier for 2030

Anm.: Den samlede fjernvarmeproduktion er antaget at være ens i alle scenarier. Omgivelsesvarmen, som indgår i varmeproduktionen fra varmepumper, indgår ikke i energiforbruget i figuren.

Kilde: Egne beregninger, jf. baggrundsnotat på Klimarådets hjemmeside.